La problématique de la pollution agricole diffuse de l’eau au Royaume-Uni

1. Introduction

Qu’il s’agisse de quantité ou de qualité, la question des ressources en eau douce au niveau planétaire ne cesse d’être soulevée. D’une part, dans un contexte de changement climatique où les réserves s’amenuisent de façon inquiétante en raison de l’augmentation des températures, des consommations accrues par l’augmentation des activités humaines et de l’accumulation de déficits pluviométriques. D’autre part, la consommation d’eau douce s’accompagne de rejets d’eau polluée, pollutions parfois invisibles, mais qui menacent la qualité des réserves.

La pollution diffuse de l’eau douce des milieux aquatiques provient de toute la surface d’un territoire et les polluants sont transmis indirectement aux milieux aquatiques, par le sol. Maîtriser ce type de pollution s’avère particulièrement ardu en raison de son caractère non localisé et de la multiplicité des facteurs et des acteurs. En effet, s’il est possible de traiter une émission localisée de polluant avant la contamination des milieux aquatiques, on ne peut ni capter le rejet de polluant, ni le traiter lorsque l’émission est répartie sur toute la surface d’un territoire. Cette pollution diffuse perturbe les écosystèmes et la qualité de la vie humaine, sur un plan biologique par une eutrophisation et une perte de biodiversité, et sur un plan socio-économique par les coûts de traitement de l’eau et les effets négatifs sur le tourisme. Des mesures politiques l’eau douce. Au plan européen par exemple, citons la Directive Cadre sur l’Eau (DCE) qui impose aux pays membres une série d’objectifs concernant la gestion de leurs milieux aquatiques continentaux. Parmi les mesures-clés, la gestion par bassin versant a été imposée dès 2004 et l’obtention d’un « bon état écologique » des eaux doit être atteinte d’ici 2015.

Au Royaume-Uni, la pollution diffuse de l’eau provient majoritairement des activités liées à l’agriculture, en raison de leur intensification au cours des dernières décennies, et la plus grande partie des polluants atteint les milieux aquatiques marins au niveau des estuaires. La recherche effectuée sur le territoire britannique est souvent réalisée à petite échelle, ne permettant pas de mesurer, contrôler et réduire ce type de pollution efficacement. De plus, les techniques de modélisation et de suivi ne sont pas toujours adaptées, ayant le plus souvent été développées dans le cadre de pollutions ponctuelles et localisées.

Nous verrons, dans ce dossier spécial sur la pollution diffuse, l’impact majeur de l’agriculture sur la qualité des eaux aquatiques au Royaume-Uni. Nous présenterons un état des lieux de la recherche britannique (acteurs et programmes) dans ce secteur avant de détailler les stratégies et mesures mises en place par le gouvernement britannique pour combattre ou prévenir la pollution diffuse de l’eau des milieux aquatiques terrestres.

2. L’impact majeur de l’agriculture sur la qualité des milieux aquatiques au Royaume-Uni

Faire le point sur la question de la pollution diffuse au Royaume-Uni, c’est constater que la situation est inquiétante. Un grand nombre de milieux aquatiques est contaminé par des polluants diffus agricoles et certains en présentent des manifestations visibles. L’étude des mécanismes de transfert complexes des polluants vers les milieux aquatiques laisse entrevoir quelques solutions simples à un problème qui pourrait s’aggraver en l’absence d’une stratégie de contrôle efficace.

2.1 Les milieux aquatiques dangereusement pollués

Une étude approfondie des milieux aquatiques britanniques par l’Environment Agency (EA, Agence de l’environnement) a dévoilé une situation préoccupante : la proportion des milieux risquant de ne pas remplir les objectifs de la DCE en 2010 s’élève à 21 % des rivières (particules), 46 % des rivières et 45 % des eaux souterraines (nitrates), 39 % des rivières, 23 % des lacs et 12 % des eaux souterraines (phosphates) et 19 % des rivières et 22 % des eaux souterraines (pesticides et produits vétérinaires). L’agriculture au Royaume-Uni couvre 70 % de la surface du territoire et représente donc la principale source de pollution diffuse (voir encart ci-dessus).

La méthode d’évaluation de la qualité de l’eau, appelée General Quality Assessment (GQA), consiste à prélever de façon mensuelle des échantillons d’eau dans chaque cours d’eau. Mesure relativement peu adaptée à la pollution diffuse, elle est tout de même utilisée pour le suivi des pollutions diffuses car les polluants recherchés sont en partie les mêmes : particules de sol, engrais, pesticides et produits vétérinaires, microorganismes (voir encart ci-contre). Il est à noter que, par contraste avec les autres pays européens, la pollution phosphorée au Royaume-Uni supplante le problème de pollution azotée si souvent cité ailleurs comme la première préoccupation environnementale, en raison d’un phénomène d’érosion très important.

Principaux polluants responsables de la pollution diffuse agricole

Particules de sol ou sédiments : particules d’argile et de limon dérivant dans les milieux aquatiques par ruissellement le long des pentes ou érosion des berges. Responsables de hauts niveaux de turbidité, ils limitent la pénétration de la lumière, réduisent la photosynthèse des plantes aquatiques et conduisent à une sédimentation ou un envasement excessif. Par ailleurs, ils transportent des molécules adsorbées pouvant être des polluants diffus. La EC Freshwater Fish Directive établit le seuil au-delà duquel une eau est considérée comme polluée par les particules de sol en suspension à 25 mg/l.
Engrais : composés azotés (N) et/ou phosphorés (P), ils représentent la source principale de pollution diffuse agricole (50 % du P et 64 % du N trouvés dans les eaux douces de surface en sont issus). Dès l’apparition de faibles concentrations, les effets en cascade vont de la stimulation de la croissance de certaines plantes aquatiques jusqu’à l’eutrophisation en passant par la perte de la biodiversité, la prolifération explosive d’algues microscopiques et l’anoxie.
Pesticides et produits vétérinaires : molécules de synthèse, souvent hautement toxiques et ayant des effets sur les écosystèmes et la santé humaine et animale, leur présence dans les milieux aquatiques dérive exclusivement de la pollution diffuse. Les risques pour la santé humaine se manifestent, entre autres, par des effets tératogènes et cancérigènes ou des effets hormonaux et immunologiques. Souvent de nature lipophile, ces molécules s’accumulent dans les tissus adipeux (bioaccumulation) et se concentrent le long de la chaîne alimentaire, pour atteindre des concentrations très élevées à son sommet (bioamplification).
Microorganismes : virus ou bactéries le plus souvent entériques, issus des déjections d’animaux d’élevage, ils posent des problèmes sanitaires et peuvent entraîner le déclassement des eaux de baignades.
pollution directe : déversement direct des polluants dans les milieux aquatiques de surface. Elle est prépondérante lorsque le sol est tassé (en général dû au piétinement du bétail) et est positivement corrélée à l’inclinaison de la pente et à la force du courant.
pollution par ruissellement (de surface) : déversement des polluants dans les cours et plans d’eau après ruissellement le long d’une pente. Ce type de pollution est renforcé lorsque plusieurs facteurs interviennent simultanément, parmi lesquels : (i) de fortes chutes de pluie, c’est-à-dire une grande quantité d’eau tombant au sol par unité de temps et de surface combinée à une force d’impact conduisant à l’arrachement des particules de sol ; (ii) une absorption réduite de l’eau par le sol résultant de l’infiltration, définie comme la quantité d’eau absorbée par unités de surface et de temps, mesurée en cm/h et influencée par les forces capillaires du sol, et de la perméabilité qui est la propriété du sol caractérisant la circulation de l’eau à travers les espaces vides en conditions saturées ; (iii) une pente marquée des sols menant à un cours d’eau.
pollution par infiltration : passage des polluants dans les milieux aquatiques par le phénomène de lessivage. Les polluants rejoignent dans un premier temps les eaux souterraines (ou nappes phréatiques) avant d’atteindre les cours ou plans d’eau alimentés par ces eaux souterraines.

2.2 Le cas du Royaume-Uni

Les particules de sol
L’érosion des sols est un problème majeur au Royaume-Uni et est tenue responsable de la majeure partie de la pollution diffuse par les particules de sol. Le problème s’est intensifié au cours des vingt dernières années, notamment en ce qui concerne les sols sableux (dans les régions d’East Anglia et des Midlands) et les sols crayeux (dans les régions d’East Anglia, des Wolds et les Southern Downs). Ce problème est bien illustré par une étude de l’EA (2004) qui évaluait que l’érosion emportait annuellement environ 2,2 millions de tonnes de sol, représentant 17 % des terres agricoles arables du pays, et qu’environ 44 % étaient à risque d’être soumises à l’érosion.

Les engrais
En agriculture, l’azote et le phosphore sont utilisés à la fois sous forme minérale (engrais industriels) et organique (lisiers ou fumiers), et la pollution diffuse par les engrais se fait par ruissellement de surface ou infiltration (on estime qu’entre 17 et 30 % du surplus d’azote sera lessivé, selon la nature du sol) ou de façon plus modérée par pollution directe par les animaux d’élevage ayant accès aux berges.

Si le cycle de l’azote dans le sol et les milieux aquatiques est particulièrement compliqué, seules les formes dissoutes NO3- et NH4+ entrent en jeu dans la pollution diffuse de l’eau. Les plus hautes concentrations d’azote sont mesurées dans les Midlands et les régions Anglia (Est de l’Angleterre) et Thames, régions d’intense activité agricole. Une légère amélioration de l’état des rivières a été notée, avec 32 % ayant des concentrations supérieures à 30 mg/l de nitrates (contre 33 % en 1990). Cependant, cette valeur moyenne ne doit pas faire oublier qu’il existe des différences marquées selon les régions et que, dans 57 % des cas, une tendance à la hausse a été constatée.

Le cycle du phosphore est, quant à lui, plus simple. Il existe quatre formes de phosphore dont les comportements diffèrent : minéral (AP), non-apatite inorganique (NAIP), organique (OP) et dissous et réactif (SRP). Les formes AP, NAIP et OP sont majoritairement présentes sous forme adsorbée sur les particules du sol, c’est donc le ruissellement de surface qui est la principale voie de pollution par le phosphore. Cependant, lorsque la pollution est due à un apport excessif de lisier, elle a lieu majoritairement par lessivage.

Les pesticides et produits vétérinaires
Sur 250 pesticides et produits vétérinaires contrôlés par l’EA sur 1 800 sites d’Angleterre et du Pays de Galles, 7 % ont échoué au moins une fois au test de l’Environment Quality Standard (EQS). En 2002, la majorité des échecs était due à la cyperméthrine et au diazinone, molécules utilisées pour les bains anti-parasitaires des moutons, ou sheep dip, une particularité du Royaume-Uni. Pour les pesticides, ce sont surtout l’atrazine (en 2001), le mécoprop et l’isoproturon (en 2002) que l’on retrouve dans l’eau à des taux supérieurs à 0,1 μg/l (seuil fixé par la Drinking Water Directive). Cette pollution par les pesticides est très préoccupante, car les molécules utilisées, très diverses, ont des comportements de transit très différents les uns des autres, compliquant leur identification et leur contrôle. De plus, certaines molécules très persistantes et dont l’utilisation n’est plus autorisée, telle l’atrazine, sont encore détectées dans les cours d’eau à l’heure actuelle.

En raison de la grande diversité des molécules utilisées, les pesticides peuvent aussi bien se trouver sous forme adsorbée sur les particules de sol que dissouts dans l’eau. La pollution des milieux aquatiques par ces composés a par conséquent lieu par ruissellement des molécules adsorbées et dissoutes dans les zones sensibles à l’érosion ou par infiltration des molécules dissoutes. Le transfert vers les milieux aquatiques par pollution directe, plus ponctuel, peut avoir lieu également lors de la pulvérisation sur les cultures.

Les microorganismes
Les bactéries intervenant dans la pollution diffuse agricole sont surtout des bactéries entériques provenant des déjections d’animaux d’élevage. Les causes d’une telle contamination des eaux sont multiples et les voies de pollution sont majoritairement le ruissellement et la pollution directe (une fois encore lorsque les animaux ont accès aux berges). Chaque année en Angleterre, 90 millions de tonnes de lisier issu des productions animales sont collectées, stockées, puis épandues sur les terres agricoles. Le stockage et l’épandage peuvent aussi être à l’origine de pollution bactériologique par ruissellement depuis les systèmes de stockage en raison de fuites, les sols des bâtiments agricoles ou les terres agricoles sur lesquelles un épandage a été réalisé, les pâturages, etc. Les organismes les plus répandus dans les rivières sont la bactérie E. Coli et le protozoaire Cryptosporidium, tous deux susceptibles d’avoir des effets pathogènes chez l’Homme (notamment au niveau du système digestif).

2.3 Les enjeux de la pollution diffuse dérivant de l’agriculture

Enjeux collectifs : un patrimoine à protéger
Les enjeux de la lutte contre la pollution diffuse des milieux aquatiques sont sérieux, revêtant à la fois des aspects sociétaux, économiques et politiques. Si l’ensemble des polluants issus de l’agriculture et transférés dans les milieux aquatiques menace la santé des écosystèmes, la santé publique est, quant à elle, davantage menacée par les microorganismes, les pesticides et les produits vétérinaires. En effet, la nocivité des nitrates et phosphates, même en quantités importantes, n’a jamais été prouvée. Le défi majeur auquel font face les régulateurs est d’identifier les polluants présents dans l’eau et potentiellement toxiques, par le développement de tests adéquats et spécifiques. La recherche scientifique a donc un rôle crucial à jouer dans ce domaine. Par ailleurs, les faibles taux de certains produits dans l’eau ne doivent pas faire oublier les risques de bioaccumulation et de bioamplification, et si des « doses journalières maximales tolérables » ont été définies, elles restent souvent controversées par manque de recul.

Enjeux économiques : des coûts à maintenir au plus bas
Les coûts annuels de dépollution de l’eau destinée à la consommation humaine que supportent les compagnies des eaux s’élèvent annuellement à plus de 200 millions de livres (plus de 300 millions d’euros) : 108 millions pour les pesticides, 20 millions pour les bactéries fécales, 13 millions pour les nitrates et 52 millions pour les phosphates.

De son côté, l’industrie de la pêche n’est pas épargnée par la pollution de l’eau. Il est à noter que les eaux côtières du Royaume-Uni représentent une zone de reproduction remarquablement riche pour de nombreuses espèces animales et qu’il est donc économiquement important de réduire la pollution diffuse des eaux douces de surface, notamment le phénomène d’eutrophisation qui conduit au déclin des populations de poissons. Par ailleurs, il est reconnu que le fort déclin des populations de saumons résulte en partie de la pollution des rivières britanniques par les particules de sol car leur dépôt au fond des cours d’eau crée une situation d’anoxie (absence d’oxygène) pour les œufs en développement.

Quant à l’industrie du tourisme, la pollution diffuse peut conduire au déclassement des eaux de baignades côtières lorsqu’elles ne remplissent plus les critères chimiques et biochimiques requis par la législation. Cette sanction est bien souvent à l’origine d’une baisse de la fréquentation touristique des zones touchées, souvent économiquement dépendantes de ce tourisme.

Enjeux politiques : des contraintes à respecter
En tant que pays membre de l’Union Européenne, le Royaume-Uni doit se soumettre à la législation européenne et respecter les engagements pris au niveau international. Le pays est également signataire d’un certain nombre de conventions internationales concernant la protection de la biodiversité. Si la plus importante est la Water Framework Directive (Directive Cadre sur l’Eau, DCE), de nombreuses autres directives européennes antérieures à cette dernière touchaient déjà au problème de la pollution diffuse agricole. Deux directives en particulier concernent directement ce sujet : la EC Bathing Water Directive 1975 (Directive Eaux de Baignades) et la EC Nitrates Directive 1991 (Directive Nitrates). D’autres directives concernent indirectement la pollution diffuse, telles que la EC Freshwater Fish Directive 1978 (Directive Poissons d’Eaux Douces) ou la EC Shellfish Water Directive 1979 (Directive sur les eaux à mollusques et crustacés). Le Royaume-Uni, comme tout pays de l’Union européenne soumis à une obligation de résultats par rapport à ces directives, a néanmoins la liberté de choisir les moyens qu’il emploiera pour leur réalisation. Ces moyens seront détaillés dans la troisième partie de ce dossier spécial.

3. La recherche britannique en matière de pollution diffuse

La lutte contre la pollution diffuse agricole nécessite le développement des méthodes de bonnes pratiques agricoles, qui nécessite la compréhension des mécanismes de la pollution diffuse et l’utilisation des connaissances acquises pour développer des techniques agricoles plus adaptées. D’autre part, il est nécessaire de mettre en œuvre des mesures incitant ou obligeant les agriculteurs à adopter ces bonnes pratiques agricoles.

3.1 Les acteurs publics

La recherche publique britannique est réalisée essentiellement dans les universités et est financée par un système appelé Dual Support System dans lequel les infrastructures ainsi que le personnel académique permanent sont financés par les Higher Education Funding Councils (HEFC, un pour chacune des quatre régions Angleterre, Pays de Galles, Ecosse, Irlande du Nord) et les dépenses de recherche sont payées sur les grants. Ces grants sont attribuées par les Research Councils (RCs, Conseils de recherche dans leur domaine de compétence) ou par les ministères ayant un budget fléché pour la recherche.

Le Department for Environment, Food and Rural Affairs
Le Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra, Ministère de l’environnement, de l’alimentation et des affaires rurales) finance des projets de recherche proposés par des groupes universitaires ou basés au sein d’instituts spécialisés, sur l’ensemble du territoire britannique. En Ecosse et en Irlande du Nord, les administrations dévolues collaborent avec le Scotland and Northern Ireland Forum For Environmental Research (Sniffer, Forum pour la recherche environnementale en Ecosse et en Irlande du Nord), en charge de mener toutes les recherches nécessaires à l’application de la DCE.

Les conseils de recherche, BBSRC & NERC
Le Biotechnology and Biological Science Research Council (BBSRC, Conseil de recherche en biotechnologies et sciences biologiques) soutient la recherche dans le domaine de la biologie avec sept axes de recherche parmi lesquels l’agriculture et l’alimentation, et les plantes et les microorganismes, au sein desquels s’insère la thématique pollution diffuse. En plus des grants attribuées à des équipes indépendantes, le BBSRC finance en partie huit instituts de recherche propres, dont l’Institute of Grassland and Environmental Research (IGER, Institut de recherche sur l’environnement et les zones de prairies) et le Centre for Ecology and Hydrology (CEH, Centre pour l’Ecologie et l’Hydrologie). Cet institut est actuellement en pleine restructuration, et quatre des huit sites fermeront d’ici 2010, avec près d’un tiers de réduction du personnel. Le Natural Environment Research Council (NERC, Conseil de recherche sur l’environnement naturel), quant à lui, finance la recherche britannique sur toutes les questions d’environnement et d’eau.

3.2 Les programmes de recherche

S’il n’existe pas de programme de recherche spécifique à l’échelle internationale, à l’échelle européenne en revanche trois programmes de recherche financés par la Commission Européenne sont axés sur la pollution diffuse agricole et étroitement liés à la DCE :
Water4all (2003-2005) : projet destiné à comprendre les méthodes permettant de réduire les niveaux de nitrates dans les eaux souterraines. Les partenaires du projet étaient l’Environment Agency, l’Université d’East Anglia et des acteurs locaux, pour l’étude du bassin versant de la rivière Slea dans le Lincolnshire.
WAgriCo (Water Protection in Cooperation with Agriculture) : démarré en 2005, le programme prévoit de mettre en place une coopération entre les différents acteurs locaux en vue de l’application de la législation sur l’eau et de réaliser au plan international une revue des mesures agri-environnementales actuelles (notamment britanniques) afin de développer de nouvelles mesures plus adaptées. Enfin, ce programme tentera d’estimer les effets économiques d’une application à grande échelle des différentes mesures envisagées.
NITRABAR project  : démarré en 2006, ce programme étudie un moyen original de combattre la pollution par les nitrates grâce à l’utilisation de la permeable reactive barrier (PBR - barrière réactive perméable). Il s’agit d’un matériau enterré capable de stimuler la formation de N2 atmosphérique à partir des formes lessivables de l’azote. Le site de démonstration se trouve en Irlande du Nord et le programme regroupe plusieurs partenaires au Royaume-Uni, dont les universités d’Oxford et de Belfast.

A l’échelle du Royaume-Uni, il est difficile de distinguer les programmes de recherche liés à l’application de la DCE de ceux qui en sont plus ou moins indépendants. Notons cependant le programme Global Nitrogen Enrichment (GANE), financé par le NERC, visant à identifier l’impact des rejets anthropiques massifs d’azote réactif dans l’environnement, ou encore le Integrated catchment science (ICS, approche scientifique intégrée des bassins versants), programme faisant partie de la stratégie de l’EA, et dont les objectifs sont d’améliorer et d’intégrer les connaissances des processus environnementaux des échanges entre l’air, le sol et l’eau à l’échelle de la rivière et de la gestion des bassins versants.

3.3 Les résultats obtenus

Les méthodes de lutte contre la pollution diffuse agricole, issues des programmes de recherche, se présentent sous la forme de pratiques agricoles à faire adopter aux agriculteurs. En raison de pratiques agricoles et de types de pollution diffuse similaires d’un pays à l’autre, ces méthodes pourraient être considérées comme « universelles » et s’appliquer à d’autre pays qu’au Royaume-Uni. Citons tout de même la restructuration de l’exploitation et la gestion du bétail, des épandages de lisiers, du sol, des apports aux cultures, de la machinerie agricole, ou encore des cours d’eau.

Facteurs limitant la pollution
Quelques changements simples des pratiques agricoles pourraient avoir un impact positif sur le ruissellement de surface : laisser des résidus de culture sur le sol après récolte, conserver une couverture végétale sur les parcelles non cultivées pour atténuer l’impact des gouttes de pluie, conserver la structure du sol grâce au maintien d’un bon taux de matière organique, améliorer la gestion des pâturages et des troupeaux sur les parcelles pour éviter le tassement des sols, aménager des obstacles artificiels en travers de la pente ou conserver les éléments structurants du paysage, rétablir des zones tampon aux abords des cours d’eau pour ralentir la coulée et augmenter le temps pendant lequel le sol peut absorber l’eau. Pour limiter le lessivage des nitrates, d’une très grande solubilité, il s’agit d’ajuster les apports en azote en fonction de la teneur naturelle du sol, des besoins de la végétation, de la teneur des boues ou du lisier épandu et des conditions météorologiques. Cet ajustement se révèle cependant difficile car les protocoles d’analyse de composition des sols sont coûteux et peu fiables.
En ce qui concerne les pesticides, une mesure simple pour en limiter le transfert dans les milieux aquatiques serait de les appliquer à distance des périodes de précipitations. Le double avantage est de donner le temps aux molécules d’agir et d’être dégradées de façon naturelle, par des réactions chimiques, photochimiques ou métaboliques (à l’aide de microorganismes du sol). Par ailleurs, appliquer en respectant une distance de sécurité par rapport aux plans et cours d’eau lors de la pulvérisation pourrait réduire la pollution directe.

4. Politique britannique visant à combattre la pollution diffuse

A l’échelle nationale, les lois et la législation sont établies par un Act of Parliament (Acte du Parlement), mais la définition de la politique environnementale est prise en charge par les ministères compétents : Defra, NAW, Scottish Executive, Department of the Environment, le Defra ayant également un rôle d’organisation générale à l’échelle du Royaume-Uni (voir schéma 2). L’action de ce dernier est redéfinie régulièrement en accord avec le gouvernement britannique pour des périodes de trois ans, et se présente sous la forme d’un Public Service Agreement (contrat de service public), qui donne lieu à la publication de strategic priorities (objectifs prioritaires). Pour la période 2005-2008, notons surtout l’objectif « Protection des zones rurales et des ressources naturelles », dont le volet « qualité de l’eau » regroupe une équipe sur l’application de la DCE et une autre sur la pollution diffuse issue de l’agriculture.

Bien que la politique environnementale et l’application des directives européennes diffèrent dans chaque région du Royaume-Uni (Ecosse, Pays de Galles, Angleterre ou Irlande du Nord), il n’existe pas de divergence fondamentale.

4.1 Historique de la législation concernant la pollution diffuse agricole au Royaume-Uni

● Le Water resources Act 1991 s’applique en Angleterre et au Pays de Galles. Tout en consolidant les législations précédentes qui concernent les ressources en eau, il définit la responsabilité de l’EA (et par son intermédiaire la National Rivers Authority) dans le but de prévenir la pollution des cours d’eau et des eaux souterraines. Selon cette législation, il est interdit de causer ou de permettre toute pollution sans autorisation préalable, qui peut le plus souvent être donnée par l’EA.
● L’Environment Act 1995 s’applique à toutes les régions sauf l’Irlande du Nord et définit les missions de l’EA et de la Scottish Environment Protection Agency. Parmi leurs attributions, on peut compter le contrôle de la pollution de l’eau, la régulation des déchets ou encore la protection contre les inondations.

4.2 Les acteurs publics

Définition des objectifs stratégiques
Le Defra a la responsabilité de la politique des sols en Angleterre et l’EA celle de la protection de l’environnement en Angleterre et au Pays de Galles. Le DCLG (Department for Communities and Local Government), quant à lui, est en charge de la planification des objectifs à atteindre. L’Ecosse, le Pays de Galles et l’Irlande du Nord ont leurs propres administrations en charge des sols. Une unité spéciale au sein du Defra, entièrement consacrée à ces questions, a été créée il y plusieurs années, conduisant à la publication d’un plan d’action pour les sols en Angleterre (Soils ActionPlanforEngland) en 2004. Le Defra décide actuellement de la prochaine phase de protection des sols en Angleterre pour la période démarrant en 2007, et un travail similaire est en cours dans les administrations dévolues.

Application de la législation au plan local
En Angleterre et au Pays de Galles, le suivi de la qualité de l’eau est assuré par l’EA, organisme public non gouvernemental chargé de la protection et de la gestion intégrée de l’environnement, travaillant en étroite relation avec les collectivités locales. Elle reçoit pour ce faire des subventions du Defra.

Les acteurs locaux

● Le Farming and Wildlife Advisory Group (FWAG, groupe de conseil sur les questions agricoles et la faune et la flore sauvages) : organisation indépendante à but non lucratif, dirigée et gérée par des agriculteurs, et dont l’objectif est de promouvoir les bonnes pratiques agricoles. L’équipe est composée de 169 personnes (dont 110 conseillers) et l’organisation comporte 66 antennes locales en Angleterre, au Pays de Galles et en Ecosse. Le travail quotidien consiste à délivrer des conseils pratiques de gestion.
English Nature : agence gouvernementale financée par le Defra, habilitée à délivrer des conseils et des droits de licence, et à accorder des subventions. Elle est l’équivalent de l’EA pour la conservation de la nature et de la biodiversité.
Countryside Agency : agence gouvernementale financée par le Defra, spécialiste du secteur socio-économique, elle délivre des conseils et informe grâce à une équipe composée d’environ 600 personnels administratifs et experts des zones rurales.
Natural England : organisme de droit privé composé de English Nature, Countryside Agency et du Rural Development Service du Defra, créé en 2004 par une réforme ayant pour but de créer une agence compétenteunique dans la gestiondes ressources, la conservation de la nature, la biodiversité et le paysage. Natural England a été inauguré et rendu opérationnel en octobre 2006.
National Farmers’ Union : organisation syndicale composée de et représentant les agriculteurs et les producteurs d’Angleterre et du Pays de Galles.
● ADAS : entreprise britannique de consultance sur la politique environnementale et ses applications en zones rurales.

4.3 Les mesures mises en place

A l’échelle internationale, le Royaume-Uni est signataire de plusieurs conventions majeures de l’ONU sur la protection de la biodiversité. A l’échelle européenne, le gouvernement britannique se doit de mettre en œuvre des mesures capables de relever le défi des objectifs exigeants des directives publiées par le Conseil des Ministres et la Commission Européenne. Au plan national, notons les mesures déjà en place :

Catchment-sensitive farming
Le programme Catchment-sensitive farming (CSF, agriculture intégrée à l’échelle du bassin versant) est une action facultative, dans un premier temps non rémunérée, qui a pour but de contribuer à l’application de la DCE. Entré en vigueur en avril 2006, le programme consiste à encourager, sur la base du volontariat, des actions précoces dans l’application de la DCE par la mise en œuvre de bonnes pratiques agricoles par les agriculteurs. La deuxième phase de ce programme, en 2007/08, prévoit un système de subventions plafonnées à 5 000 livres (environ 7 300 euros), qui seront accordées aux petites ou moyennes exploitations situées en zone prioritaire, sur le principe du « premier arrivé, premier servi ». Le budget prévu de ces subventions se monte à 5 millions de livres (environ 7,3 millions d’euros), soit un cinquième du budget total de CSF. Leur utilisation sera limitée à la modernisation ou à l’installation d’équipements de faibles coûts.

Les 40 zones prioritaires concernées ont été identifiées par l’EA et English Nature, d’après des données recueillies dans le cadre de la DCE sur les nitrates, le phosphore et les sédiments, ainsi que des données sur les zones à risque pour la faune aquatique, sur les eaux de baignade déclassées et sur les ZPS (zones de protection spéciale). La surface totale de ces zones représente environ 4 millions d’hectares dont 2,9 millions en terres agricoles, soit 40 % de la surface agricole d’Angleterre, et touche 50 000 agriculteurs, dont près de la moitié occupe des terrains de plus de 20 hectares.

Dans chaque bassin versant, un Catchment-Sensitive Farming Officer est chargé de sensibiliser et d’informer les différents acteurs locaux par l’intermédiaire de séminaires, de manifestations variées dans les exploitations agricoles, de groupes d’entraide, etc. Cette personne supervise également les activités des Catchment Steering Groups (Groupes de Pilotage de Bassin Versant), eux-mêmes chargés d’impliquer les différents acteurs locaux. Par ailleurs, chaque agriculteur est en contact direct avec un conseiller désigné par le gouvernement.

Environmental Stewardship
Le programme principal, facultatif et rémunéré, de mesures agri-environnementales du Royaume-Uni est appelé Environmental Stewardship (Gestion Environnementale). Les agriculteurs peuvent choisir entre deux niveaux d’entrée, le Entry Level Scheme (ELS) ou le Higher Level Scheme (HLS), selon les mesures de protections environnementales qu’ils s’engagent à mettre en place. Les subventions accordées dépendent de critères obligatoires et de critères facultatifs, et atteignent en moyenne 30 livres/ha (environ 44 euros/ha) pour l’ELS.

Le succès de ce programme (22 000 agriculteurs y participent) repose en grandepartie sur la réussitedu Defra à convaincre lesagriculteursdesavantagesproposés par ce programme. Cependant, des difficultés sont fréquemment rencontrées par les exploitants agricoles qui désirent adhérer au programme au niveau HLS. Selon certains acteurs locaux, le budget alloué au programme semble trop restreint pour répondre augrand nombre d’agriculteurs potentiellement intéressés, conduisant une grande partie de ceux-ci à renoncer.

Cross-compliance
La réforme de la Politique AgricoleCommune comporte deux volets et au Royaume-Uni concerne notamment la cross-compliance (écoconditionnalité) : d’une part, le respect des 18 lois européennes rassemblées sous lenom de Statutory Management Requirements (Conditions Réglementaires de Gestion), et, d’autre part, le maintien de leur exploitation selon les Good Agricultural and Environmental Conditions (GAEC - bonnes conditions agricoles et environnementales), définies par chaque pays dans les limites établies par le règlement européen n°1782/2003. Le non-respect de ces règlements expose les agriculteurs à des sanctions parfois lourdes.

Le gouvernement britannique tend à augmenter le nombre de mesures obligatoires dans le cadre de la cross-compliance. Cependant, avec une communauté agricole toujours plus réticente à adopter des mesures obligatoires (même s’il s’agit de mesures identiques à celles qui sont facultatives dans le programme Environmental Stewardship), le gouvernement britannique est tout à fait conscient de l’importance à établir un bon équilibre, afin d’éviter que le monde agricole décide que « le jeu n’en vaut pas la chandelle ».

Produce Assurance Scheme
Ce type de mesure ne concerne que de loin la pollution diffuse issue de l’agriculture. Il consiste à mettre en place un système d’étiquetage des produits garantissant au consommateur que l’article acheté a été produit dans des conditions respectueuses du bien-être animal, d’une certaine éthique et parfois de l’environnement.

4.4 Les méthodes : de bonnes pratiques agricoles

Angleterre et Pays de Galles
Les domaines d’intervention de l’EA comprennent un volet « Qualité de l’eau - Pollution Diffuse », au sein duquel on peut distinguer deux aspects :
● collaboration avec la recherche : la Science Strategy de l’EA publiée fin 2004 et intitulée Solving Environmental Problems Using Science - résoudre les problèmes environnementaux à l’aide de la science - comprend cinq programmes scientifiques thématiques, parmi lesquels l’ICS. Comme indiqué précédemment, celui-ci permet de développer des partenariats avec des centres de recherche, avec pour objectifs d’accroître les connaissances fondamentales actuelles en matière d’interaction eau-sol-atmosphère à l’échelle du bassin versant. Un système de modélisation et d’outil d’aide à la décision en fonction des risques est alors mis en œuvre, permettant de développer et de tester des solutions pour la gestion durable du bassin versant. Ce travail sert de base au travail des personnes chargées du CSF.
● collaboration avec la communauté agricole : les employés de l’EA sont chargés de veiller à ce que les agriculteurs respectent les mesures agri-environnementales établies. En contact permanent avec le monde agricole, leur vision est intermédiaire entre celle de English Nature, qui se préoccupe des aspects purement écologiques de l’environnement et par conséquent envisage la gestion environnementale de façon très stricte, et celle de la Countryside Agency, qui s’intéresse aux aspects socio-économiques des zones rurales et privilégie la qualité de vie des agriculteurs.

Ecosse
SEPA est, elle aussi, compétente dans le domaine de la protection de l’eau ; notons par exemple l’action Diffuse Pollution Initiative (DPI, initiative contre la pollution diffuse) démarrée en 2000 pour une durée de trois ans. Cette action comportait un volet « recherche » ayant permis un partenariat étroit avec quatre organismes de recherche et une entreprise de consultance. Dans ces recherches, un fort accent est mis sur les Best Management Practices (BMP, Bonnes Pratiques Agricoles), grâce à l’édition de guides et à l’évaluation de leurs effets.

Irlande du Nord
Pour l’Environment Heritage Service, la pollution diffuse n’est pas considérée comme une problématique à part entière, mais la lutte contre celle-ci est intégrée dans la lutte contre la pollution des eaux en général. En revanche, le Department of Agriculture and Rural Development (DARD, Ministère de l’agriculture et du développement rural), qui a un rôle de gestion de l’environnement, s’intéresse de près aux interactions entre sol et milieux aquatiques, et gère les programmes de lutte contre la pollution agricole diffuse et ponctuelle. C’est donc lui qui édite les Codes of Good Agricultural Practice (codes de bonnes pratiques agricoles, appliqués par les agriculteurs sur la base du volontariat), ou encore organise des stages de formation destinés aux agriculteurs.

4.5 Les perspectives d’avenir

Introduire des mesures environnementales supplémentaires

Trois mesures ont été envisagées par les autorités responsables :
● imposer ou augmenter les taxes sur les substances fertilisantes et les pesticides, afin d’inciter les agriculteurs à n’utiliser que le strict nécessaire. Cependant, selon certaines études, les agriculteurs préfèrent les pertes financières encourues par l’application excessive d’engrais ou de pesticides plutôt que le risque d’une baisse de la production. La simple menace de taxer les pesticides a, en revanche, été suffisante pour déclencher une réaction vive de la part de l’industrie chimique, qui a immédiatement mis en place un programme, la Voluntary Initiative for Pesticides, visant à former et conseiller les agriculteurs pour l’utilisation raisonnée de ces produits ;
● financer la modernisation des équipements agricoles peu coûteux tels des clôtures ou des abreuvoirs (dans le cadre du programme nitrates, actuellement en révision). Les équipements plus chers et dont le bon état est crucial à la prévention de la pollution diffuse agricole, comme les installations de stockage de lisiers et de fumiers ne seraient pas pris en compte. L’Irlande du Nord a, quant à elle, prévu un budget de 45 millions de livres (environ 66 millions d’euros) pour pallier les déficiences des installations actuelles des agriculteurs en matière de stockage du lisier ;
● instaurer un système de commercialisation ou d’échange du lisier, afin de réduire les épandages « sauvages ». Si un tel marché existe en Belgique, les parties prenantes estiment que sa mise en place pourrait se révéler difficile au Royaume-Uni en raison de la répartition géographique des activités agricoles : les exploitations d’élevage sont généralement situées dans des régions distinctes des exploitations à productions végétales, nécessitant un transport du lisier qui pose des problèmes sanitaires.

Réformer le système de mesures environnementales

Le système actuel de lutte contre la pollution diffuse agricole au Royaume-Uni semble compliqué et morcelé et les mesures mises en œuvre sont souvent des « sous-ensembles » de programmes environnementaux destinés aux agriculteurs (par exemple, seules certaines mesures de l’Environmental Stewardship concernent la pollution diffuse agricole). Leur multiplicité et leur diversité rendent la tâche difficile aux acteurs directement impliqués dajavascript:barre_raccourci(’’,’’,document.formulaire.texte)
javascript:barre_raccourci(’’,’’,document.formulaire.texte)ns leur application (tel l’EA), qui doivent gérer à la fois l’Environmental Stewardship, la cross-compliance et ses multiples mesures, les directives européennes, le CSF, et bientôt les « Programmes de Mesures » liés à l’application de la Directive Cadre sur l’Eau. A cela s’ajoutent parfois des programmes de mesures très locaux, comme cela peut arriver dans le cadre de programmes de recherche. Enfin, chacun de ces programmes a ses propres caractéristiques ou mesures (optionnelles ou non, visites de contrôles, calculs des paiements, etc), ce qui complique encore leur gestion par des agriculteurs non spécialistes. Pour pallier en partie ce problème, deux programmes ont été mis en place par l’EA :
Integrated Regulation for Agriculture Programme (IRAP, Programme de Régulation Intégrée pour l’Agriculture) : ce programme a pour but de créer une base de données des agriculteurs au plan national, afin d’accroître l’efficacité des contrôles par les agents de l’EA (à l’heure actuelle, les contrôleurs effectuent généralement un déplacement pour chaque contrôle - un pour les nitrates, un pour l’ELS, etc.). La communication entre les services de contrôle en serait grandement améliorée et les agriculteurs pourraient se trouver face à un seul interlocuteur pour la gestion de leur exploitation ;
Environmental Management Systems for Farms (EMSF, systèmes de gestion environnementale pour les exploitations agricoles) : ce programme permet aux agriculteurs de déclarer eux-mêmes ce qu’ils produisent et leurs résultats, sans passer nécessairement par une visite de contrôle. Seuls les agriculteurs « à risque » sont inspectés.

Le système, qui repose sur la confiance, allège ainsi le temps consacré à des tâches administratives et vise à responsabiliser les agriculteurs. Selon certains acteurs britanniques, si ces deux programmes semblent aller dans le bon sens, ils estiment qu’une réforme globale du système serait tout de même nécessaire afin de créer un programme environnemental unique, comportant un guide synthétique des bonnes pratiques agricoles, un organisme unique centralisant les contrôles, etc.

5. Conclusion

La qualité des milieux aquatiques du Royaume-Uni est sérieusement altérée par la pollution diffuse agricole : pesticides, engrais, microorganismes et sédiments se retrouvent fréquemment dans les milieux aquatiques, avec des effets aussi divers que l’eutrophisation des eaux de surface, la baisse de la biodiversité, des risques pour la vie aquatique et la santé humaine, et des conséquences sociales et économiques parfois importantes. En cela, le Royaume-Uni ne diffère pas fondamentalement des autres pays de l’Union Européenne, si ce n’est que son problème particulier est moins lié aux excès de nitrates dans l’eau comme c’est généralement le cas en Europe, qu’à l’excès de composés phosphorés mobilisés par l’érosion des sols et transportés par le ruissellement jusqu’aux milieux aquatiques. Cette spécificité pourrait être à l’origine de l’approche particulière du pays face à cette question.

Les entretiens obtenus avec différentes parties prenantes du secteur ont révélé que la qualité médiocre des eaux britanniques est en partie due à des pratiques agricoles mal adaptées, issues de l’intensification du secteur agricole, fortement encouragée depuis la deuxième guerre mondiale. La mise en place de mesures nationales visant à établir des pratiques agricoles moins polluantes s’est faite progressivement au cours des vingt dernières années, sous l’influence croissante de l’Union Européenne en matière d’environnement, et notamment la Directive Cadre sur l’Eau de 2000. Il semble que le système actuel de mesures environnementales qui en résulte a atteint un tel niveau de complexité qu’il est souvent source de confusions pour les acteurs impliqués directement dans leur application. Si les solutions proposées par la recherche et testées sur le terrain pour lutter contre le problème de la pollution diffuse agricole ont montré leur efficacité potentielle, il semble que certains acteurs seraient aujourd’hui plus favorables à une refonte globale du système, plutôt qu’à l’ajout de mesures supplémentaires, pour efficaces qu’elles soient.
Cette étude a révélé l’importance grandissante de la question de la pollution diffuse agricole au cœur des préoccupations européennes depuis les années 1980. La plupart de nos interlocuteurs ont reconnu la difficulté, voire l’improbabilité, de l’obtention du « bon état écologique » des milieux aquatiques demandé par la Directive Cadre sur l’Eau pour 2015. Cependant, le défi est le même pour la plupart des Etats Membres, et même s’il semble impossible de remplir les critères demandés de qualité des milieux aquatiques, on s’accorde à reconnaître que leur exigence joue et jouera un rôle moteur dans l’action environnementale européenne.

Dossier rédigé par Claire Mouchot, d’après le rapport de stage d’Aurore Zeller, élève -ingénieur INAPG.

Sources : Foundation for Water Research, 08/03, www.fwr.org/envrnmnt.pdf ; Defra, 04/04, 06/04, 10/04, 03/05, 01/06, www.defra.gov.uk/farm/environment/water/csf/pdf/dwpareport.pdf ; www.defra.gov.uk/farm/environment/water/csf/reports/pdf/dwpa05.pdf ; www.defra.gov.uk/farm/environment/water/quality/diffuse/agri/pdf/mapping-problem.pdf ; www.defra.gov.uk/farm/environment/water/quality/diffuse/pdf/diffusepollut-ch1.pdf ; www.defra.gov.uk/farm/sustain/newstrategy.strategy.pdf ; www.defra.gov.uk/farm/environment/water/wfd/pdf/character-nextsteps.pdf ; J. Dela-Cruz et al., 2003, www.research.plymouth.ac.uk/marine-policy/Theme06_29.pdf

publié le 27/11/2007

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