La gouvernance des universités britanniques

Le Royaume-Uni est souvent considéré, en France et ailleurs, comme un modèle du point de vue des établissements d’enseignement supérieur. L’essentiel de la recherche publique est effectué à l’université et sa qualité n’est pas à démontrer. Vingt-trois Prix Nobel ont été obtenus depuis 1945 et, si l’on estime que le Royaume-Uni mène 4,7 % de la recherche mondiale, les chercheurs britanniques sont ceux qui ont, et de loin parmi les pays d’Europe, le plus grand nombre de publications et de citations dans des revues scientifiques internationales (plus de 8 % des publications mondiales et 11 % des citations). Par ailleurs, les meilleures universités du pays ont obtenu des rangs remarquables dans le dernier classement de l’Université d’Etat de Shanghai (11 universités classées parmi les 100 premières mondiales, dont 33 européennes classées). En outre, le Royaume-Uni est le second pays le plus attractif après les Etats-Unis, et la part des étudiants étrangers ne cesse d’augmenter. Enfin, c’est aussi l’un des pays de l’OCDE (avec le Japon, la Turquie et l’Irlande) où le taux d’obtention des diplômes de l’enseignement supérieur est le plus haut (83 % en 2003, sachant que la moyenne de l’OCDE est 70 %, celle en France 59 %).

Comme on le verra par la suite, le fonctionnement et la situation institutionnelle des universités britanniques diffèrent de ceux de leurs homologues françaises. Les institutions britanniques bénéficient d’une très large autonomie financière, de recrutement, de gestion etc. Toutefois cette autonomie est assortie d’une très importante notion de responsabilité vis-à-vis du gouvernement et de certains organismes publics, et ce pour l’ensemble des aspects, administratifs comme académiques, du fonctionnement de l’établissement. Pour remplir ces obligations et répondre à la complexité croissante de la recherche et du marché mondial de l’enseignement, les universités britanniques ont mis en place des outils de gouvernance et de gestion.

Dans ce cadre, ce dossier s’efforcera d’éclaircir les points suivants : quels sont les mécanismes de gouvernance mis en place par les universités britanniques ? Quels sont le rôle et la portée des politiques publiques dans le domaine de l’enseignement supérieur ? Quelles sont les limites à cette autonomie et quelles en sont les conséquences ? En quoi autonomie et gouvernance contribuent-elles à l’excellence de l’ensemble du système ?

Ce dossier est issu du rapport de stage de Mlle Céline Compagnon, qui se fonde sur des entretiens avec des acteurs du secteur de l’enseignement supérieur britannique, ainsi que sur l’étude des informations collectées auprès des universités et des principaux rapports officiels sur le sujet. Compte tenu de la prépondérance de l’Angleterre dans le système universitaire britannique en termes de nombre et volume des institutions, ce dossier traite principalement de la situation des universités anglaises. La situation est un peu différente au Pays de Galles et en Irlande du Nord, et encore plus en Ecosse où la dévolution est mise en œuvre plus largement, y compris dans le domaine de l’enseignement supérieur.

1. La situation institutionnelle des universités

Le Royaume-Uni compte 169 établissements d’enseignement supérieur, dont 116 universités et 53 colleges d’enseignement supérieur. Ces établissements partagent un triple objectif, défini par le Department for Education and Skills (DfES, le Ministère de l’éducation) :

• permettre à chacun de développer ses compétences et d’accomplir son potentiel, personnellement et professionnellement ;
• faire progresser la connaissance via l’érudition et la recherche ;
• contribuer au succès économique et à la diversité culturelle de la nation.

Ces objectifs couvrent le champ d’activités traditionnel des universités, lieux d’enseignement et de recherche. Ils traduisent aussi le rôle central des universités dans une économie britannique fondée sur la connaissance.

1.1 Les universités sont des organismes légalement indépendants
Les universités et les colleges d’enseignement supérieur sont des organismes légalement indépendants. Ils ne font pas partie du secteur public britannique (à titre d’exemple, les emprunts des universités ne sont pas comptabilisés dans les emprunts publics). Cependant, ils sont définis et établis par une Charte Royale ou par un acte de loi, et la majorité, ou du moins une part très substantielle, de leurs financements est composée de fonds publics. Le gouvernement, qui définit les grandes orientations pour le domaine de l’enseignement supérieur, exerce donc une certaine influence sur l’ensemble du secteur. Seule une université fait exception : l’université de Buckingham, totalement privée.

L’indépendance légale des universités entraîne la complète autonomie pour le recrutement des personnels et des étudiants. Ainsi, les enseignants-chercheurs ne disposent pas d’un statut de fonctionnaire mais sont salariés des établissements. Tous les postes permanents (contrats de type CDI) sont nécessairement rattachés à une université et sont liés à une activité d’enseignement. Les seuls chercheurs à temps plein (plutôt rares au-delà de post-doctorat) sont employés sur un contrat temporaire (de type CDD), ou bénéficient d’une dispense provisoire. Le recrutement est assuré par chaque université, sur publication du profil recherché dans la presse et les sites spécialisés. Des conventions collectives encadrent la liberté de fixation des salaires, sauf pour le sommet de la hiérarchie, où la liberté est quasi-totale (pour plus de détails, voir « Le statut des chercheurs et des enseignants-chercheurs au Royaume-Uni », Actualités scientifiques au Royaume-Uni, mars 2006, p. 4).

En ce qui concerne les étudiants, si la procédure d’admission est centralisée par un organisme gouvernemental, l’Universities and Colleges Admissions Service (UCAS), les universités restent libres de sélectionner les étudiants qu’elles souhaitent recruter. De leur côté, les étudiants peuvent choisir de présenter un dossier de candidature dans les (cinq) universités de leur choix. Le panorama de l’enseignement supérieur au Royaume-Uni a radicalement changé depuis une vingtaine d’années, en particulier avec l’augmentation du nombre d’étudiants inscrits à l’université et la création de nouvelles universités. On compte aujourd’hui 2,25 millions d’étudiants1 dans les universités. Au total, 43 % des 18-30 ans britanniques ont une expérience de l’enseignement supérieur. D’autre part, les universités britanniques accueillent environ 300 000 étudiants étrangers, soit 13 % de la population étudiante. Les étudiants issus des pays de l’Union Européenne sont environ 90 000. Toutes spécialités confondues, 77 % des étudiants sont inscrits en undergraduate (soit pour préparer une licence), et 40 % des étudiants le sont à temps partiel.

1.2 Les universités britanniques, un ensemble d’une extrême diversité
Les universités britanniques constituent un groupe d’une grande diversité qui compte aussi bien des colleges très spécialisés, par exemple dans le domaine des arts comme le Royal College of Art, des universités à la forte implication régionale et à vocation professionnelle comme le Royal Agricultural College, que des universités plus traditionnelles axées sur la recherche et de réputation internationale. Les universités britanniques sont classées en cinq types, qui dépendent essentiellement de leur date de création. En particulier, un changement très important s’est produit en 1992 lorsqu’une loi (le Further and Higher Education Act qui faisait suite à l’Education Reform Act de 1988) a accordé aux anciens Polytechnics (plus ou moins équivalents aux Instituts Universitaires de Technologie) le titre d’université :

• les anciennes universités : créées entre le 12ème et le 16ème siècle comme Oxford, St Andrews ou Cambridge par exemple ;
• les universités « Redbrick » ou civic  : créées soit au 19ème siècle dans des villes industrielles (Manchester, Sheffield etc.) soit dans les années 1950 ;
• les « New Green Field » ou « Plate-Glass » Universties  : de nouvelles institutions établies hors des centre-villes au début des années 1960 (Warwick, Sussex etc.) ;
• les New Universities  : des collèges techniques ayant reçu le statut d’université en 1966-1967 (Bath, Strathclyde etc.) ;
• les Post 1992 ou New Universities  : principalement d’anciens Polytechnics convertis en université en 1992 (Oxford Brookes, De Monfort etc.).

La distinction entre nouvelles et anciennes universités subsiste très fortement dans les esprits. Cette différence tient notamment aux enseignements qui étaient et qui sont dispensés dans les deux types d’établissements, les anciens Polytechnics favorisant plutôt les sciences appliquées. Une des conséquences majeures de la loi de 1992 a été d’introduire une régionalisation de la gouvernance et des systèmes de financement des universités. Jusque là, l’enseignement supérieur était organisé à l’échelle du Royaume-Uni. La réforme a créé des agences de financement distinctes, les Funding Councils ou équivalent, pour chaque grande région du Royaume-Uni (Angleterre, Ecosse, Pays de Galle et Irlande du Nord, voir plus loin) qui financent directement les universités. Les divergences en matière de priorités et d’organisation des structures locales se sont rapidement creusées, notamment entre l’Angleterre et l’Ecosse.

Malgré leur diversité, les établissements d’enseignement supérieur britanniques partagent un certain nombre de caractéristiques communes :

• l’indépendance légale ;
• le statut de fondation (ou charitable status) : ce statut impose aux établissements un certain nombre de restrictions pour leur gestion financière (interdiction de réaliser des profits…), mais leur confère aussi certains avantages fiscaux (exonération de l’impôt sur les plus-values, exonération de l’impôt sur la succession pour les dons et legs faits à l’université, exemption de TVA…) ;
• l’existence d’un Conseil d’Administration (le Governing Body) qui détient la responsabilité finale de tous les aspects du fonctionnement de l’université.

1.3 Les acteurs institutionnels interlocuteurs des universités
Au sein du gouvernement britannique, c’est le DfES, qui est chargé de l’élaboration des politiques publiques concernant le secteur de l’enseignement supérieur, dans le cadre des priorités établies par le gouvernement. Mais le DfES n’a pas de relation directe avec les universités puisque les organismes intermédiaires, les Funding Councils, jouent un rôle tampon. Trois régions du Royaume-Uni disposent d’un Funding Council (il n’existe pas d’agence de financement séparée en Irlande du Nord et c’est le Department for Employment and Learning, le Ministère de l’emploi et de l’éducation) qui assure directement le financement des universités) :

• le Higher Education Funding Council for England (HEFCE) pour l’Angleterre ;
• le Higher Education Funding Council for Wales (HEFCW) pour le Pays de Galles ;
• le Scottish Higher Education Funding Council (SHEFC) pour l’Ecosse.

Le gouvernement publie chaque année une déclaration d’orientation à destination du HEFCE, dans laquelle il précise ses priorités et ses attentes pour l’ensemble du secteur en échange des financements attribués. Il peut ainsi demander au HEFCE d’imposer certaines conditions que les universités ou que certains types d’universités doivent remplir pour obtenir les financements.

L’exemple du HEFCE
Comme ses équivalents écossais et gallois, le HEFCE est un organisme public non gouvernemental légalement indépendant de tout ministère, qui agit dans le cadre des politiques et des schémas de financement fixés par le gouvernement. Il est chargé de :

• gérer des fonds destinés à l’enseignement et à la recherche, qui lui sont fournis par le DfES et les autres ministères. En particulier, il détermine annuellement :
   le nombre total d’étudiants qu’il finance dans chaque université ;
   le nombre d’étudiants supplémentaires qu’il finance pour atteindre les objectifs fixés par le gouvernement ;
   la subvention totale qu’il accorde à chaque université pour la recherche et l’enseignement ;
   les fonds associés à des objectifs particuliers, et les conditions d’attribution de ces fonds.
• de conseiller le DfES quant aux besoins de financement des universités : il consulte les universités, hiérarchise et rationalise les demandes. Il peut aussi intervenir pour des besoins ponctuels identifiés par les universités (par exemple le sous investissement en matière d’infrastructures) ;
• de s’assurer que les établissements qui reçoivent des subventions du HEFCE soient soumis à une évaluation de la qualité de leurs enseignements.

Mais le HEFCE ne peut pas intervenir dans l’utilisation que fait l’université des fonds qui lui sont alloués. En effet, l’université peut utiliser comme bon lui semble la subvention qu’elle reçoit du HEFCE sous forme de bloc : elle fixe elle-même la répartition des financements entre recherche et enseignement ou entre telle ou telle discipline. La seule exception concerne la faible partie des subventions attribuées par le HEFCE qui est affectée à la mise en œuvre de politiques gouvernementales. Dans ce cas, l’université qui reçoit es fonds ne peut les utiliser pour un autre motif.

Le HEFCE doit travailler en étroite collaboration avec les autres organismes financeurs des universités britanniques, parmi lesquels les Research Councils (les conseils de recherche), mais aussi les fondations qui jouent un rôle très important au Royaume-Uni (Wellcome Trust par exemple), l’industrie, l’Union Européenne etc., afin d’assurer la cohérence du système de financement. Les conseils de recherche, au nombre de huit, sont les agences de moyen publiques qui financent la recherche sur projet. Chacun couvre un domaine scientifique. De plus, le HEFCE entretient également des liens étroits avec les différents groupes de lobbying du secteur, avec lesquels sont discutés les politiques publiques futures ou les impacts des différentes mesures. Le HEFCE joue donc un rôle central dans tout le dispositif de l’enseignement supérieur anglais.

Les autres interlocuteurs publics Les universités entretiennent également des relations directes avec les conseils de recherche et certains autres ministères : le Department of Health (Ministère de la santé), qui finance via le National Health Service (NHS, le service public de santé britannique) une grande partie des activités d’enseignement et de recherche des universités dans les domaines médicaux, le Defra (le Ministère de l’environnement, de l’alimentation et des affaires rurales) ou le MoD (le Ministère de la défense).

Les universités sont donc largement autonomes vis-à-vis du gouvernement et des organismes publics, aussi bien pour les questions d’enseignement et de recherche que pour la gestion de l’établissement. Cependant, cette situation ne doit pas faire oublier qu’elles sont pour la plupart en grande partie financées par des fonds publics : certains processus de régulation et de contrôle existent dans l’attribution de ces fonds qui doivent être pris en compte pour mesurer exactement le degré d’autonomie des établissements.

2. Les mécanismes de gouvernance et de gestion des universités anglaises

Si les universités sont très largement autonomes, elles sont également responsables de leurs actions via leurs différents organes de gouvernance.

2.1 Les organes de gouvernance des universités
Les rôles et responsabilités de ces organes varient suivant qu’il s’agit d’institutions « post-92 » ou « pré-92 ». La gestion des institutions est assurée au niveau central par l’exécutif de l’université et généralement par des facultés, au niveau de la recherche et de l’enseignement. Là encore, les responsabilités peuvent varier suivant la catégorie d’université.

2.1.1 Les universités pré-92
Les universités pré-92 sont gouvernées grâce à trois assemblées :

• le Council (le Conseil d’Administration) : il joue un rôle clé dans la conduite de l’institution, tout en restant à l’écart de sa gestion exécutive, car il supervise le fonctionnement et assure la planification stratégique de l’université. Il est responsable en dernier recours pour toutes les affaires de l’institution. Il compte en moyenne 20 à 30 membres dont la majorité sont des lay members, c’est-à-dire des personnes extérieures à l’université. Ces membres, non rémunérés à l’exception de l’Université de Manchester, sont nommés pour une durée déterminée renouvelable. Ils apportent des compétences précieuses pour la bonne gestion de l’université (droit ou finances par exemple). Le Council se réunit au minimum tous les trimestres, et peut déléguer certains de ses pouvoirs à différents comités, notamment dans les domaines suivants : finances, gestion du patrimoine, ressources humaines… Le Council joue un rôle très important dans l’organisation de l’exercice des pouvoirs au sein de l’université puisqu’il est chargé de nommer le Vice-Chancelier, directeur exécutif de l’institution. Souvent, le Conseil partage ce rôle avec le Senate, via l’existence d’un comité conjoint. Le Conseil est présidé par le Chair of the Council qui est responsable des décisions et de la bonne conduite de ses débats et travaux. Le secrétaire général (Secretary ou Clerk to the Council) est quant à lui chargé de s’assurer de la validité des procédures suivies et d’informer la direction exécutive de l’université des travaux du conseil.
• le Senate (le Sénat) : dirigé par le Vice-Chancellor, il supervise et oriente les activités académiques de l’université. Le Council doit consulter le Senate pour toutes ses décisions qui auraient des conséquences sur la recherche ou l’enseignement (par exemple la création ou la fermeture d’un département). Les membres du Senate, entre 50 et 100, sont choisis au sein de l’université à l’exception de certaines voix accordées à des institutions extérieures pour leurs compétences et leur connaissance du monde universitaire.
• le Court  : cette assemblée ne contribue plus aujourd’hui à la conduite des affaires de l’université ni aux réflexions à long terme, mais tous les sujets liés à l’université peuvent y être débattus de façon très large dans une sorte de forum. Le Court peut comprendre jusqu’à 400 membres (en moyenne 200) ; ses attributions varient d’une institution à l’autre, mais sont essentiellement protocolaires, et couvrent en général l’étude du rapport et des comptes annuels de l’université ainsi que la nomination du Chancelier. Le rôle du Court est donc très limité dans la structure de gouvernance de l’université.

Les chartes et statuts des universités pré-92 prévoient également la présence de deux personnalités :

• le Chancellor (le Chancelier) : il s’agit d’une personnalité extérieure qui dirige l’université, et assure la présidence du Court, mais dont le rôle reste largement cérémonial. Il s’agit très souvent d’une personnalité de haut rang issue du monde de l’entreprise ou des média, qui représente l’université auprès du monde extérieur. A titre d’exemple, le Chancelier de l’Université Cambridge est aujourd’hui le Duc d’Edimbourg, élu à vie à ce poste.
• le Visitor  : il est présent dans la majorité des anciennes universités. Son unique responsabilité porte aujourd’hui sur les dispositions réglementaires relatives à l’institution (Chartes et Statuts).

2.1.2 Les universités post-92
Dans ces institutions, on retrouve bien l’équivalent du Chancellor, du Council et du Senate, nommés respectivement Board et Academic Board, mais ni du Court ni du Visitor :

• le Board (le Conseil d’Administration) : il comprend obligatoirement entre 12 et 25 membres dont une majorité de membres extérieurs. Le Board exerce des responsabilités plus ou moins similaires à celles du Council dans les anciennes universités, mais on peut noter pragmatisme et recherche d’efficacité dans le schéma de gouvernance (d’où la taille réduite).
• l’Academic Board (le Comité Académique) : ses attributions sont limitées aux questions académiques (recherche, enseignement etc.) et il comporte 30 membres dont au moins la moitié sont des membres de direction (par exemple les doyens des facultés). Il n’exerce qu’un rôle de conseil auprès du Board et est placé sous la responsabilité de la direction de l’établissement.

La vision développée par les nouvelles universités s’inspire de la gouvernance des entreprises. Toutefois, aux yeux de certains, elle présente un certain nombre de limites, et a été critiquée comme une application trop radicale du courant du new managerialism. Ce courant développe l’idée que l’université doit être gérée avec les mêmes méthodes et les mêmes outils qu’une entreprise privée ; mais le risque est alors d’ignorer les spécificités du travail universitaire : l’idée très chère aux anciennes universités que la dimension académique doit être centrale à toute réflexion de l’université a ici disparu.

2.2 Les mécanismes de gestion des universités
Au sein de l’organisation définie précédemment, les universités ont mis en place des organisations et des systèmes de gestion dépendant très largement de l’histoire et des missions de l’institution. L’exécutif de l’université est généralement composé du Vice-Chancelier, de ses adjoints (les Pro-Vice-Chancellor, Deputy Vice-Chancellor ou Principals) et d’un Comité de Direction.

La dénomination de la fonction de Vice-Chancelier varie au gré de la tradition des établissements : Vice-chancellor, Principal, Director, Rector, Provost, Master ou simplement Chief Executive. Quel que soit son titre, le Vice-Chancelier est le directeur exécutif et administratif de l’université, nommé par le Council ou le Board :

• dans les anciennes universités, le Vice-Chancelier exerce la responsabilité générale de la conduite des affaires de l’université, dont il rend compte devant le Council ; en particulier, il est chargé de s’assurer que l’université observe les conditions prévues pour l’utilisation des financements reçus de son Funding Council.
• dans les nouvelles universités, le Vice-Chancelier agit aussi sous la responsabilité du Board. Les articles de gouvernance de l’université définissent plus précisément ses missions et ses responsabilités. Dans les deux types d’institutions, le Vice-Chancelier préside le Senate/Academic Board.

De plus en plus, les Vices-Chanceliers sont des gestionnaires qui ne sont pas obligatoirement issus du monde académique.

Les adjoints du Vice-Chancelier sont nommés par le Council/Board pour l’assister dans un domaine particulier. Dans les anciennes universités, la plupart très orientées vers la recherche, il est courant de nommer au poste de Pro-Vice-Chancelier des membres issus du corps universitaire. Ces Pro-Vice-Chanceliers sont généralement nommés pour une durée déterminée à l’issue de laquelle ils reprennent leur activité d’origine. Souvent pendant leur mandat, ils maintiennent aussi, en plus de leur charge administrative, des activités universitaires, notamment pour conserver leur crédibilité auprès de leur corps d’origine. Cette pratique rend la charge de Pro-Vice-Chancelier particulièrement stratégique, car elle est l’une des garanties de la cohérence de tout le corps universitaire autour du noyau central administratif ; elle permet également d’apporter périodiquement du « sang neuf » au sein des plus hautes sphères de l’organisation de l’université. Il s’agit cependant d’une tâche extrêmement complexe, à laquelle les Pro-Vice-Chanceliers ne sont souvent pas bien préparés.

La situation est différente dans les nouvelles universités où les Pro-Vice-Chanceliers sont des professionnels de la gestion universitaire (poste de type CDI). Ils ne sont pas nécessairement issus de l’université, et si c’est le cas, ils ne sont pas censés maintenir une quelconque activité universitaire ni même reprendre celle-ci en cas de démission ; ils deviennent donc souvent des cadres administratifs de l’université.

Dans la majorité des cas, le Vice-Chancelier constitue autour de lui un Comité de Direction chargé de la conduite stratégique de l’établissement. Ce groupe comprend les Pro-Vice-Chanceliers ainsi qu’un certain nombre de cadres administratifs, de chercheurs et de professeurs de l’établissement. Dans les anciennes universités, il existe normalement un Directeur de l’Administration nommé de façon permanente, qui porte le titre de Registrar ou Director of Corporate Services. C’est souvent le seul membre « professionnel », ou du moins permanent, du Comité de Direction. On l’a vu, dans les nouvelles universités, la plupart des membres, le Directeur de l’Administration, comme les Pro-Vice-Chancellors occupent ces postes de façon permanente.

Les différences d’organisation de l’exécutif entre les universités « pré-92 » et « post-92 » sont encore révélatrices des différences de conception du management qui existent entre les deux catégories. Cette distinction n’est bien sûr pas toujours aussi nette, et certaines anciennes universités ont fait évoluer leur gestion au cours des dernières années en s’inspirant de l’exemple des nouvelles.

2.3 L’organisation des activités de recherche et d’enseignement
Dans ce cadre, il n’existe pas d’organisation type comme on a pu en définir au niveau de la gouvernance, et les universités sont organisées selon des schémas extrêmement différents, encore une fois en fonction de leur histoire, de leur tradition, et de leur mission.

Souvent, l’organisation de l’université est fondée sur les facultés (faculties). Celles-ci sont dirigées par un Dean, qui est responsable de leur gestion financière et académique : il décide en toute autonomie de la gestion du budget. Il exerce donc une responsabilité considérable, notamment dans les universités de taille importante. Souvent, le Dean rend compte directement au Vice-Chancelier. Les facultés peuvent être divisées en sous-unités souvent appelées les départements ou écoles.

Mais la tendance à gérer les universités comme des entreprises ne s’arrête pas aux questions de gouvernance. Comme pour les entreprises, l’équilibre financier constitue également une préoccupation majeure des universités, et ce d’autant plus que le système actuel de financement conduit à des déficits préoccupants dans un certain nombre d’entre elles.

3. Le financement des universités

Les sources de financement des universités sont aujourd’hui très variées, et l’importance relative des différents types de financement reflète la diversité des institutions. Cependant, pour la grande majorité de celles-ci, les principaux financements sont publics, et sont majoritairement attribués par les Funding Councils, pour l’enseignement, et par les Funding Councils et les Research Councils (RC), pour la recherche.

3.1 Les différentes sources de financement _Le financement de l’enseignement, alloué en Angleterre par le HEFCE, dépend d’un certain nombre de facteurs, liés au nombre et aux types d’étudiants, aux types de sujets enseignés, aux caractéristiques de l’établissement, etc. A partir de 2006/07, les universités anglaises sont également autorisées à fixer elles-mêmes les montants des frais de scolarité annuels dans la limite de 3 000 livres (environ 4 460 euros, réforme des top-up fees) pour les ressortissants de l’Union Européenne et au niveau undergraduate. Ce plafond sera révisé en 2008/09.

Les activités de recherche des universités sont, quant à elles, financées via deux sources publiques principales, selon le système du Dual Support System :

• le HEFCE accorde des financements de manière sélective, sur le critère de l’excellence de la recherche, évaluée périodiquement par le Research Assessment Exercise (RAE, cf. Actualités Scientifiques au Royaume-Uni, février 2006, p. 16 et juin 2006 p. 7), l’exercice d’évaluation de la recherche. Ce financement, dénommé Quality Related (QR) s’élèveen 2005/2006à 1 251 millions de livres (soit 1 814 millions d’euros).
• les conseils de recherche financent des projets et des programmes de recherche spécifiques, proposés par les équipes de recherche et évalués par des pairs. Depuis septembre 2005, lesconseils de recherche doivent financer 80 % des coûts économiques totaux des projets qu’ils ont choisi de soutenir.

Dans les deux cas, le système de financement de la recherche est fondé sur l’excellence. Les financements provenant du HEFCE sont versés aux institutions sous forme d’un seul bloc, dont la méthode de calcul (recherche et enseignement, différents départements) est connue de tous. Ce système, tout en assurant la transparence dans l’attribution des fonds, empêche les universités de s’éloigner trop largement de ces proportions dans la répartition effective des budgets sous peine de dissensions internes. Une autre limite à l’autonomie des universités réside dans le contrôle que le HEFCE exerce sur le nombre d’étudiants pris en charge financièrement pour un cursus donné.

En réalité, le gouvernement et le HEFCE exercent un réel contrôle sur l’activité des universités, via leur politique d’attribution des financements. Les diverses incitations financières encouragent les universités à développer un certain type d’activités (celles pour lesquelles des fonds sont disponibles) et à négliger les autres. Au final, cette situation a pour conséquence une convergence des missions et du positionnement des universités. De plus, cette situation peut entraîner des choix à court terme au détriment d’actions à long terme qui pourraient être plus bénéfiques pour atteindre les objectifs de l’université.

L’effet incitatif des financements publics n’est bien sûr pas aussi important d’une université à l’autre, et les universités les plus prestigieuses ou au contraire certaines petites institutions très spécialisées parviennent à entretenir un certain degré d’autonomie vis-à-vis des incitations financières du HEFCE. Cependant, pour la quasi-totalité des universités, les fonds du HEFCE représentent plus de 30 % des financements.

En plus des financements du dual support system, la recherche menée dans les universités est aujourd’hui financée par un certain nombre d’autres canaux, parmi lesquels les fondations, l’Union Européenne, les industries ou d’autres ministères. Nombre de ces financements sont associés à des activités données et n’offrent donc pas nécessairement plus de liberté que ceux apportés par le HEFCE.

Les universités développent de plus en plus les activités complémentaires de leurs activités principales de recherche et d’enseignement, pour lesquelles elles reçoivent des financements. Il s’agit de contrats de recherche, redevances, licences, conseil, formation continue … Enfin, les universités disposent d’autres sources de revenus : collectes de fonds (grâce notamment aux anciens élèves) ; legs et donations ; chaires financées par des entreprises ; intérêts perçus sur certains investissements, en particulier sociétés d’essaimage ; certains contrats d’enseignements à destination de professionnels, formation continue ; etc …

L’importance de ces sources varie sensiblement d’une université à l’autre.

Les ressources des universités anglaises en 2004/05 (£M)

Source : "Resources of HEI 2004/05", Higher Education Statistics Agency (HESA)

3.2 Une situation financière souvent difficile
Au cours des vingt dernières années, le financement par l’Etat des activités de recherche et d’enseignement a augmenté beaucoup plus lentement que les dépenses associées. A titre d’exemple, le financement public de l’enseignement par étudiant a décru en termes réels de 41 % entre 1989 et 2003 (il avait déjà décru de 20 % entre 1976 et 1989). Au contraire, les dépenses de personnel (qui représentent environ 60 % des dépenses totales des universités) ont augmenté d’environ 5 % par an pendant cette période. Pour pallier ces difficultés, la plupart des universités ont été obligées de diminuer leurs coûts de plusieurs façons : en limitant l’étendue des cursus proposés, en se restructurant, en réduisant leur personnel notamment le ratio professeurs/étudiants, en diminuant les dépenses de maintenance et d’investissement …

Certaines universités se trouvent aujourd’hui dans des positions financières très difficiles. En effet, cette évolution globale, déjà considérable, cache des évolutions encore plus importantes au niveau de chaque institution. Aujourd’hui, plus d’un tiers des universités est en déficit. Cette situation semble difficilement tenable car elle risque à moyen ou long terme d’affecter les performances des universités.

L’introduction des variable fees à la rentrée 2006/2007 est censée remédier à une partie de ces difficultés. Par ailleurs, un nombre important d’institutions a développé le recrutement d’étudiants hors Union Européenne, pour lesquels le montant des frais de scolarité n’est pas limité par le gouvernement. Toutefois, ces étudiants internationaux ne fréquentent qu’un nombre limité d’universités, les mieux classés dans les league tables. De plus, le coût de formation ces étudiants est souvent sensiblement plus élevé que celui des étudiants britanniques (difficultés linguistiques, besoin accru d’encadrement …). Enfin, les frais de scolarité constituent une source de financement « risquée », au sens où l’université n’est pas assurée de parvenir à recruter chaque année le nombre d’étudiants nécessaire à son équilibre budgétaire, et ce d’autant plus que la concurrence des universités australiennes, sud-africaines, ou même européennes (qui développent des cursus en langue anglaise) se fait de plus en plus rude.

Les universités ne peuvent donc plus se permettre de développer une activité purement sur des critères académiques. Les coûts et les bénéfices attendus doivent être évalués et pris en considération pour chacune des orientations prises par l’université, ce qui limite significativement le pouvoir d’innovation et la réactivité des institutions.

Si les modes de financement ont un réel impact sur la nature même de la recherche poursuivie dans les universités, il ne faut pas non plus négliger l’impact des politiques publiques.

4. Les politiques publiques et les outils d’évaluation et de contrôle

4.1 Les principales politiques publiques
Les politiques publiques mises en œuvre dans le domaine universitaire ont principalement trait au transfert de connaissance, à l’élargissement de l’accès à l’université et à l’amélioration de la gouvernance.

• le transfert de connaissances : en encourageant cette activité, le gouvernement souhaite favoriser la croissance économique du pays et permettre aux universités de diversifier leurs sources de revenus (création d’un third stream). Il a donc mis en place un certain nombre d’initiatives et d’incitations. En parallèle, les universités ont dû changer leur culture car, en multipliant les activités de transfert de connaissance (activités de conseil, licences, essaimage etc.), elles se sont rapprochées des méthodes de fonctionnement de l’entreprise.
• l’accès à l’université (widening participation) : l’objectif du gouvernement britannique est que, en 2010, 50 % des 18-30 ans aient eu accès à l’enseignement supérieur, en formation initiale ou complémentaire. Aujourd’hui, ce chiffre atteint 43 %. Le gouvernement souhaite aussi que l’accès à l’université soit mieux distribué entre les couches de la société. En particulier, il souhaite favoriser l’accès des élèves issus de l’enseignement public, aujourd’hui moins représentés, surtout dans les anciennes universités. Le HEFCE encourage le développement de nouveaux types de cursus, par exemple plus orientés vers la pratique professionnelle, à temps partiel ou à distance. On estime ainsi que si les objectifs du gouvernement sont atteints, 300 000 à 350 000 places supplémentaires seront nécessaires d’ici à 2010. Au total, le HEFCE va financer le développement de la participation pour l’année 2006/2007 à hauteur de 344 millions de livres (environ 500 millions d’euros), soit 60 millions de livres (environ 87 millions d’euros) de plus que l’année précédente. Cela correspond à 7 % des fonds alloués par le HEFCE à l’enseignement. Les financements sont distribués aux universités en fonction des caractéristiques de leur population étudiante. En contrepartie, les universités doivent accorder des bourses aux étudiants issus de familles à faibles revenus et signer un Access Agreement par lequel elles s’engagent à développer l’accès des étudiants défavorisés. Certaines universités, notamment les meilleures, rechignent à mettre en œuvre cette politique arguant qu’elle pourrait diluer la qualité de leur enseignement.
• l’amélioration de la gouvernance : le gouvernement et le HEFCE désirent développer le leadership et les compétences de gouvernance et de gestion dans les universités. Ils souhaitent également s’assurer que l’argent public soit géré efficacement et dépensé à bon escient. L’accent est mis sur :
   l’Institutional Support Strategy : ce plan de prévoyance est destiné à soutenir les universités en cas de difficultés financières graves. Il prévoit une implication plus grande du HEFCE dans la gestion de l’université, mais pas de financements supplémentaires.
   le développement et la promotion des bonnes pratiques de management et de gouvernance : par exemple, grâce au Leadership, Governance and Management Fund financé à hauteur de 10 millions de livres par an (environ 14 millions d’euros). Ainsi, les différents Funding Councils ont co-financé un guide destiné à la formation des futurs membres du Conseil d’Administration des universités.

4.2 Un système de contrôle et d’évaluation généralisé et transparent
Le HEFCE exerce également des activités de contrôle sur les institutions ; ce contrôle se limitait initialement aux finances mais il s’est étendu à des domaines plus variés : l’organisation de la gouvernance et de la gestion (mise en avant de certaines bonnes pratiques), la gestion du budget (limitations pour le déficit admissible ou les emprunts …), l’audit (code de bonnes pratiques établi par le HEFCE), la planification du budget (plans annuel et à cinq ans présentés au HEFCE), la gestion des risques, etc.

En plus de ces divers contrôles, le HEFCE évalue aussi les activités de recherche et d’enseignement des institutions, afin de s’assurer de la qualité des travaux menés. Comme on l’a vu, le RAE évalue la qualité des travaux de recherche. L’enseignement est évalué par des comités internes au HEFCE disposant d’un système conçu et mis en œuvre par la Quality Assurance Agency, une agence externe.

De plus, le HEFCE calcule, chaque année et pour chaque établissement, des indicateurs de performance fondés sur des données statistiques publiées annuellement (sélectivité sociale, taux de poursuite d’études…). Il réalise également le National student survey (enquête nationale sur les étudiants), qui rend compte de la façon dont les étudiants perçoivent leur expérience universitaire.

Enfin, en complément de ces évaluations externes, les établissements ont développé leurs propres mécanismes d’évaluation interne, qui sont utilisés à la fois comme des indicateurs de performance et pour la gestion des ressources humaines.

Ces différentes évaluations, même si elles constituent un processus lourd pour les universités, permettent pourtant une plus grande lisibilité du système pour les décideurs et le grand public. De plus, les indicateurs montrent que le niveau global des universités n’a cessé d’augmenter au cours des dernières années, que ce soit pour la recherche ou l’enseignement. De même, ce système a permis aux universités d’identifier les laboratoires les moins performants, et donc éventuellement de réorienter leurs ressources vers des départements où elles pensent que ces fonds seront plus efficacement employés. En parallèle, la concentration des financements s’est effectuée sur un nombre restreint d’institutions, les mieux notées dans les exercices d’évaluation, qui disposent donc des moyens pour rivaliser avec les meilleurs centres de recherche étrangers.

Mais si l’autonomie permet à chaque établissement de choisir la manière dont il atteindra l’excellence, existe-t-il une relation entre autonomie, bonne gouvernance, et excellence ?

5. En quoi consiste alors vraiment l’autonomie des universités ?

Les rapports entre les universités d’une part et les ministères et organismes publics d’autre part sont le résultat d’ajustements successifs, qui ont progressivement induit des modifications importantes dans les modes de gouvernance des institutions. L’autonomie des universités britanniques est la conséquence d’un processus engagé au Royaume-Uni il y a plus de vingt ans, au cours duquel autonomie et gouvernance se sont constamment définies l’une par rapport à l’autre. On a ainsi pu observer deux évolutions simultanées mais opposées dans leur effet : d’une part l’accroissement de la réglementation et du contrôle pesant sur les universités, et, d’autre part, une émancipation graduelle des établissements via le levier de la gouvernance. Cette évolution s’est traduite par l’affirmation progressive de l’importance du Conseil d’Administration au sein des structures de gouvernance et par le renforcement du rôle des membres extérieurs au sein de ce Conseil, au détriment des universitaires. Mais, l’évolution de l’origine des membres des Conseils d’Administration a soulevé et soulève encore de nombreuses inquiétudes. Cette situation est beaucoup plus marquée dans les nouvelles universités, où les membres extérieurs représentaient environ 75 % des effectifs en 2003, que dans les anciennes institutions où ce chiffre était proche de 55 % (il faut noter que selon la loi sur les fondations, les universités doivent compter au minimum 50 % de membres extérieurs dans leur Conseil d’Administration). Dans la plupart des anciennes universités, la tradition universitaire a constitué un contre-pouvoir suffisamment fort pour que les équilibres ne soient pas totalement remis en cause (c’est tout particulièrement le cas d’Oxford et de Cambridge).

5.1 Le marché de l’enseignement supérieur
Les universités évoluent de plus en plus au sein d’un véritable marché : le « marché de l’enseignement supérieur », qui conditionne en grande partie leurs revenus et donc les stratégies qu’elles adoptent pour assurer ces revenus. L’introduction des frais de scolarité variables valide la position des étudiants en tant que clients des universités, soit des consommateurs sophistiqués, dont le choix est fondé sur de nombreux critères, parmi lesquels le classement dans les league tables. Les universités sont donc en concurrence pour attirer les étudiants, que ce soit au niveaux national, européen ou mondial.

La demande des étudiants joue alors un rôle central dans l’ouverture ou la fermeture de départements. Ainsi, quand une université désire ouvrir un nouveau département, elle doit au préalable donner la preuve qu’elle réussira à y attirer des étudiants en nombre suffisant. De même, la chute de la demande pour telle ou telle matière peut avoir pour conséquence la fermeture de départements : l’effet de la baisse de la demande est alors exacerbé par les mécanismes de financements mis en œuvre (cf. « Les filières scientifiques stratégiques dans les universités anglaises », Actualités scientifiques au Royaume-Uni, octobre 2005, p. 4) Cet effet se fait particulièrement sentir pour certains cursus scientifiques et techniques, où la demande des étudiants britanniques est en déclin. Toutefois, l’Etat et le HEFCE exercent une certaine action de régulation de ce marché, notamment au travers des initiatives en faveur de la diversité ou de la fixation d’un plafond pour les frais de scolarité.

5.2 Financements privés et autonomie des universités
Sous l’influence du gouvernement, la recherche universitaire s’est progressivement orientée vers les besoins de la société et la poursuite d’un plus grand impact économique. Afin de diversifier leurs sources de financements, les universités ont développé leurs collaborations avec le secteur privé, jusqu’à ce qu’elles représentent une part non négligeable de leurs revenus : les rapports qu’elles entretiennent avec le secteur privé sont devenus de plus en plus étroits. Si les universités connaissent très précisément leur degré d’autonomie et les marges de manœuvre dont elles disposent vis-à-vis de leurs financeurs publics, la question de l’autonomie se déplace pour s’étendre plus largement à l’ensemble de leurs partenaires, et en particulier à l’industrie. Une bonne gouvernance est ici nécessaire pour s’assurer de la pertinence et de la qualité des projets envisagés, dans le cadre du développement de l’institution et du maintien de ses qualités académiques.

De fait, les universités sont souvent considérées comme des entreprises et de plus en plus, ces institutions sont effectivement dirigées et gérées comme telles. Cependant, cette question fait largement débat et les positions des universités sur ce sujet sont très diverses : l’université doit-elle être gérée comme une entreprise ou doit elle uniquement être gérée aussi efficacement qu’une entreprise ?

5.3 La situation des universités britanniques soulève toutefois des questions
L’intérêt de la collectivité est-il pris en compte ? En effet, la situation actuelle qui laisse une marge de manœuvre significative aux universités a aussi pour conséquence de laisser les différentes institutions décider de leurs stratégies en fonction de leurs intérêts propres. L’ensemble de ces intérêts particuliers peut ne pas correspondre à l’intérêt national : par exemple, certaines filières sont maintenant sous ou surreprésentées à l’échelle nationale. On est ici assez loin de la notion de service public, gratuit et largement ouvert.

L’intérêt du pays est-il pris en compte ? Les objectifs poursuivis par le gouvernement d’une part et par les universités d’autre part peuvent différer. L’excellence des grandes universités est représentée par leur classement dans les league tables, tandis que le gouvernement souhaite promouvoir la réussite sociale et économique du pays. Toutefois, l’implication régionale des universités permet d’équilibrer certains effets négatifs du marché de l’enseignement supérieur, en veillant à une certaine cohérence des orientations, du moins à l’échelle régionale.

Le lien entre enseignement et recherche : l’un des fondements du système britannique est la constante interaction qui existe entre les activités de recherche et d’enseignement au sein des universités. Les deux activités sont ici très étroitement liées, outre les liens classiques que constituent le corps enseignant et les anciens étudiants, d’une part par les financements sous forme de bloc qui autorisent des transferts financiers de l’une à l’autre, et, d’autre part, par le fait que tout le personnel universitaire permanent de l’université est à la fois enseignant et chercheur. Mais cet équilibre ne va pas toujours de soi et les universités ont donc souvent mis en place des mécanismes internes pour le maintenir. En fait, on observe que les deux activités vont de pair : dans les league tables, les universités les mieux classées pour leurs résultats de recherche sont aussi les mieux classées pour l’enseignement. Toutefois, les évolutions récentes des universités britanniques ne sont pas forcément favorables à la recherche à long terme. De plus, le système britannique est critiqué pour une certaine faiblesse dans le domaine de l’interdisciplinarité.

L’autonomie et la gouvernance sont-elles la clef de la réussite du système britannique ? La qualité de la gestion et de la gouvernance, ainsi que le degré d’autonomie des universités expliquent leur réactivité et leur capacité d’innovation, ainsi que leur aptitude à choisir les bonnes stratégies dans un environnement concurrentiel de plus en plus complexe. C’est parce que les universités disposent d’une gouvernance saine et solide qu’elles sont capables de répondre rapidement et de manière pertinente aux changements, cette réponse étant autorisée par leur autonomie. Et, si les universités donnent la preuve de leur capacité de réaction et d’adaptation, le gouvernement sera disposé à leur accorder encore plus d’autonomie. D’autre part, la bonne gouvernance produit la confiance, qui attire les financements, à leur tour garants, dans une certaine mesure, de l’autonomie.

Ainsi, même si la gouvernance et l’autonomie n’expliquent pas à elles-seules les succès d’une université, elles s’enrichissent mutuellement et fournissent un cadre fertile à l’excellence, car toutes les conditions sont réunies pour entretenir la dynamique des succès académiques.

6. L’avenir

A l’avenir, deux évolutions sont susceptibles d’avoir une influence significative sur les universités britanniques : celle du RAE et l’ouverture à l’international.

6.1 La réforme du RAE
Si le RAE a permis d’élever la qualité et la compétitivité internationale de la recherche britannique, les responsables sont cependant convaincus que l’exercice lui-même nécessite d’être réformé. A l’exercice actuel d’évaluation des départements de recherche par des pairs scientifiques, le gouvernement britannique souhaite donc substituer, à compter de 2008, un système plus simple. La proposition d’utiliser dès 2008 des indicateurs métriques (revenus de recherche totaux reçus par les universités, indices de citations des articles scientifiques…) ayant été vivement critiquée, on s’achemine aujourd’hui vers une évolution en deux étapes.

Le RAE serait maintenu en 2008 selon des modalités proches de l’exercice de 2001, et il serait doublé par un exercice fictif qui le remplacerait à terme, reposant sur des indicateurs métriques, ces derniers devant être développés pour refléter les résultats du RAE 2008. Le gouvernement britannique a ouvert une consultation sur le sujet qui s’achèvera en octobre 2006 (cf. Actualités Scientifiques au Royaume-Uni, avril 2006, p. 8).

6.2 Les relations internationales
La mondialisation du marché de l’éducation pousse les universités à s’adapter pour continuer à attirer des étudiants du monde entier. Pour ces étudiants, l’attractivité du système universitaire britannique s’explique dans une certaine mesure par la langue anglaise, qui constitue un critère de sélection très important, par la dominance du modèle universitaire anglo-saxon et par l’environnement cosmopolite et la tradition de tolérance caractéristiques des établissements britanniques. L’attractivité est aussi la conséquence de la qualité des qualifications mondialement reconnues délivrées par les universités britanniques, et ce à un coût relativement peu élevé comparé aux diplômes des universités américaines. Elle s’explique enfin par les importants efforts de recrutement et de communication déployés par les universités britanniques pour valoriser leur formation à l’étranger et attirer les étudiants. C’est ce dernier point qui distingue très nettement le Royaume-Uni de ses voisins européens : le pays a mis en œuvre de longue date des méthodes de recrutement très efficaces, notamment à destination des étudiants non communautaires en mesure de payer les frais de scolarité. Certaines universités ouvrent des centres de recrutement à l’étranger et développent des coopérations avec des universités locales. L’Université de Manchester souhaite par exemple mettre en place des enseignements à distance à destination d’étudiants asiatiques. Certaines universités vont même jusqu’à ouvrir de nouveaux campus à l’étranger, ce qui permet d’accueillir les étudiants de ces pays, à un coût plus abordable pour eux. Ainsi, l’Université de Cranfield développe actuellement un partenariat avec l’Inde dans le domaine des recherches cliniques : à partir de la rentrée 2006/2007, la même formation sera dispensée aux étudiants de Cranfield et à ceux de l’Institute of Clinical Research in India. Une partie de l’enseignement sera assurée par les mêmes professeurs et un diplôme identique de l’Université de Cranfield sera délivré dans les deux cas.

Les universités britanniques ne se contentent donc plus seulement d’accueillir des étudiants étrangers : elles développent également une politique d’expansion, en envoyant à l’étranger (essentiellement en Asie) professeurs et étudiants afin d’initier des rapports de proximité durables entre le Royaume-Uni et ces pays.

Conclusion

En conclusion, les universités britanniques sont des organismes légalement indépendants, qui jouissent d’une autonomie considérable vis-à-vis du gouvernement, mais qui sont en contrepartie totalement responsables de leurs actions.

Pour répondre aux sollicitations du gouvernement et à la dégradation progressive de leur situation financière, les établissements d’enseignement supérieur ont dû mettre en œuvre des mécanismes de gouvernance et de gestion robustes. La gouvernance elle-même a beaucoup évolué, vers la recherche d’une plus grande efficacité, avec l’idée sous-jacente d’une université gérée comme une entreprise. La gouvernance est aujourd’hui perçue non plus comme un simple corollaire à l’autonomie, mais bien plus comme une condition nécessaire à celle-ci. Les politiques publiques, mises en œuvre principalement via les financements des universités, encadrent l’action des institutions (objectifs, moyens d’action et dépenses). La répartition du financement public de base pour la recherche ou l’enseignement repose sur une évaluation généralisée et transparente, fondée sur des critères acceptés par tous. Cette évaluation constitue une puissante motivation pour une gestion tournée vers l’excellence.

La concurrence régnant entre les universités au sein du marché mondial de l’éducation exerce une autre contrainte, bien réelle, sur leurs actions. Dans ce contexte mouvant, la bonne santé dont jouissent les universités britanniques est le fruit de stratégies, d’efforts de rationalisation et d’excellence de dizaines d’années. L’excellence universitaire dépend bien sûr avant tout de la qualité des personnels. Mais elle dépend aussi de la manière dont les structures et les procédures permettent de traduire cette qualité en résultats scientifiques et/ou économiques. L’autonomie conduit à une responsabilité accrue des dirigeants et de l’ensemble des acteurs universitaires.

Dans ce cadre, une gouvernance forte offre à l’université la possibilité de prendre les bonnes décisions au moment opportun, et d’adapter sa stratégie le plus précisément possible en fonction des circonstances : elle contribue ainsi à l’excellence de l’institution. On observe l’existence d’un cercle vertueux au cours duquel autonomie et gouvernance se renforcent l’une l’autre, et fournissent un cadre fertile à l’excellence. Mais les établissements qui sortent du cercle vertueux courent le risque de disparaître pour tout ou partie du paysage universitaire. En ce sens, autonomie et gouvernance sont bien des éléments fondamentaux du succès des universités britanniques car elles permettent d’entretenir et de développer l’excellence de l’institution.

Auteur : Dr Anne Prost à partir du rapport de stage de Mlle Céline Compagnon